박근혜 정부의 부동산 정책을 위한 제언

아직 박근혜 정부의 부동산 정책의 청사진이 명확히 제시되지 않았으니, 박근혜 대통령의 대선후보 시절 부동산 관련 공약부터 살펴보자. 또 서승환 국토교통부 장관은 학계에서는 연구능력을 인정받는 학자이다. 동시에 그는 지역균형발전반대의 입장과 시장의 기능을 중시하는 입장을 가지고 있는 것으로 알려져 왔다. 이제 학자에서 국토교통부 장관으로 입장이 바뀐 서승환 장관은 적어도 세종시 살리기와 정부개입을 통한 부동산 시장 활성화라는 기존의 학자일 때의 자신의 입장과는 다소 상반되는 정책을 추진하여야 할 것으로 보인다.

박근혜 정부의 부동산 정책은 현재의 경기침체, 세종시, 부총리제도를 부활시켜가면서까지 전면에 내세우는 ‘미래창조과학부’ 등 다양한 변인을 고려하여 추진되어야 한다. 또 부동산 정책은 다양한 이해관계자들을 모두 만족시킬 수 없는 정책이다. 그리고 무엇보다도 이미 부동산 시장이 단기간 내에 가시적인 성과를 내기 어려운 상황임을 직시하고, 장기적으로 일관된 정책을 추진하여야 한다.

 

<표 1> 박근혜 대통령의 대선후보 시절 부동산 관련 공약과 발언

 

1. 부동산 시장이 자본의 선순환 구조를 왜곡하여서는 안 된다.

 

박근혜 정부의 정부조직법 개편안을 놓고 여야가 대립 중이다. 그 대립의 중심에는 미래창조과학부가 있다. ‘미래’, ‘창조’, ‘과학’은 잘 알려진 개념이지만, 막상 그 단어들을 연결해놓은 ‘미래창조과학부’가 무엇을 하려는 것인지는 아직 오리무중이다. 현 정부도 아직 명확한 청사진을 내놓지 못하고 있고, 더구나 장관후보자도 사퇴하였다.

 

하지만 ‘미래창조과학부’가 담당할 많은 업무 중에 적어도 정보통신기술(ICT)이 포함될 것은 확실해 보인다. 왜냐하면, 박근혜 대통령의 창조경제 롤모델이 이스라엘이고 IT를 이용한 신산업혁명에 관심을 갖고 있기 때문이다. 특히 대기업과 중소기업의 상생을 강조한 박근혜 대통령의 입장에서는, 작은 영토, 빈약한 자원, 주변 아랍국들과의 대치 상황, 거대 재벌은 없지만, 나스닥 상장기업을 100여 개나 보유한 나라 이스라엘은 매력적일 수 밖에 없다.

 

그런데 정보통신기술은 공학도들이 주로 담당하는 영역이다. 반면 현재 한국에서 공학의 인기는 높지 않고, 우수한 인재들이 공학보다는 의학과 법학으로 몰려들고 있는 것이 현실이다. 이러한 이유는 공학도들에 대한 사회적 대우가 기대보다 못하기 때문이다. 필자도 사회과학을 하지만, 개인적으로는 우수한 인재들이 공학에 몰려들고 충분한 사회적 대우를 받을 수 있는 토양이 만들어져야 한다고 생각한다.

 

또 우수한 인재들이 공학으로 몰려든다고 하더라도, 바로 정보통신기술의 발달로 이어지지는 않는다. 단적으로 Apple, MS, Google, Facebook와 같은 벤처기업들이 한국에서는 나타나지 않는다. 왜 그럴까? 벤처란 우수한 공학도들이 개발한 ‘기술’에 모험적 ‘자본’이 더하여져서 만들어지는 것이다. ‘High Risk, High Return’이다. 그런데 한국은 지금까지 이러한 벤처보다 더 안정적이면서 더 높은 수익을 보장하는 것이 있었다. 그것이 부동산이었다. 잠재력 있는 기술보다 더 안정적으로 더 높은 수익을 보장하는 부동산이 자본의 선순환(Virtuous Circle of Capital)을 가로막고 있는 것이다. 이제는 부동산 정책의 패러다임을 바꾸고 부동산 시장은 서민층의 보호에 우선순위를 둔 연착륙(soft landing)을 추구하여야 한다. 부동산 시장 활성화라는 표현 자체도 부적절하다.

2. 경제살리기와 병행되어야 한다.

 

지난 5년간 한국의 경제성장률은 3%대로 추락하였고, 앞으로도 이러한 저성장의 추세가 이어질 위험이 크다. 이른바 저성장의 늪에 빠질 수도 있다. 여기서 벗어나서 경제가 살아나고, 고용이 이루어져야, 부동산 시장이 살아난다.

최근 통계를 보면 자영업자의 80% 이상이 폐업을 한다. 이러한 자영업자의 상당수는 직장퇴직자이고, 이러한 직장퇴직자들이 자영업에서도 실패할 경우 빈곤층으로 전락할 위험에 노출된다. 가처분소득이 감소하면서 소비심리가 위축되고, 가계대출이 계속 증가하고 있고 그중에서도 생계형 대출이 증가하고 있다.

 

소득 하위 40%가 진 빚이 2년 동안 13조 원이 증가하였다. 2012년 말 소득 하위 40%가 진 부채 140조 원 가운데, 주택담보대출 등을 제외한 생활비, 전‧월세 보증금, 돌려막기 등을 위한 부채가 88조 원이었다. 저소득층의 채무상환비율(DSR: Debt Service Ration, 가처분소득 대비 원리금 상환액)은 81%에 이른다. 서울에서 접수된 개인회생 신청 건수는 2010년 8,946건에서 2011년 13,887건으로 증가하였고, 2012년에는 20,569건으로 증가하였다. 이러한 상황에서 경제를 살리지 못하면서 부동산 시장을 살린다는 것은 넌센스이다. 부동산 시장은 경제의 한 부분일 뿐이며, 경제와 분리될 수 없다. 부동산 시장 살리기보다는 경제살리기가 우선이다.

 

3. 지금도 부동산의 실수요자는 있다.
 

통계청 자료에 의하면 2012년 한국의 주택보급률은 102.3%인 반면, 아직도 인구의 약 40%는 무주택자이다. 2013년에 한 인터넷 부동산 업체가 발표한 전국 전세가 총액은 2008년 하반기 472조 원에서, 2012년 말 720조 6천3백억 원으로 증가하였다. 같은 기간 금융당국이 발표한 가계부채는 2008년 718조 원에서 2012년 937조 원으로 219조 원 증가했다. 이 가운데 전세자금 대출 잔액은 2012년 5월 기준으로 22조 원에 달했다.

가계부채 1,000조 원 가운데 약 450조 원이 주택담보대출이며, 총 가계부채의 90%를 중산층 이상이 진 빚이다. 전체 가계대출 증가액 가운데에서 전세금 대출이 차지하는 비중은 10%에도 못 미친다. 한편 전세금 증가액이 가계대출 증가액을 증가비율뿐 아니라 절대 액수에서도 앞지르고 있다. 이는 상당수의 세입자들이 주택을 구매하기보다는 관망세를 유지하면서 전세금의 상승을 감내하는 것이다.

 

즉, 실수요자는 있는데 거래가 이루어지지 않는 것이다. 현재 전‧월세 수요자 중 구매 여력이 있으면서 전세를 사는 ‘자발적 세입자’도 100만 가구가 넘을 것으로 추산된다. 지난 이명박 정부가 부동산 경기를 부양하기 위하여 다양한 정책을 실시하였음에도, 지금도 수요자들이 부동산을 구입하지 않고 기다리는 것은, 오히려 수요자들이 부동산의 추가적인 가격 하락을 기대하기 때문이다.

이러한 상황에서 현 정부가 부동산 거래를 활성화시키기 위한 정책도, 신규 미분양 주택에 대한 취득세 면제, 다주택자에 대한 양도세 중과 폐지, 총부채상환비율(DTI: Debt to Income) 완화, 주택담보대출비율(LTV: Loan to Value) 정도가 아닐까 싶다. 그러나 이러한 부동산 정책은 부동산이 다시 재테크의 수단이 되지 않도록 하면서, 실수요자들이 주택을 구매할 수 있도록 하는 방향으로 추진되어야 한다. 동시에 투기목적으로 다수의 주택을 소유한 사람들의 조세회피 수단이 되어서도 안 된다. 해결책을 찾는 것은 쉽지 않은 문제이다. 정책의 우선순위와 대상범위를 명확히 하여야 한다. 근시안적인 부동산 활성화에만 초점을 맞춘 무리한 정책은 오히려 화가 될 수도 있다.

 

4. 도덕적 해이를 방지하고 합리적인 손해 분담 시스템을 만들어야 한다.

 

하우스푸어 대책으로 제시된 ‘보유주택 지분매각제도’를 살펴보자. ‘보유주택 지분매각제도’는 하우스푸어가 소유한 주택의 지분의 일부를 공공기관에 매각하고 매각한 지분에 대해서는 임대료를 지불하면서 계속 거주하게 하는 제도이다. 또 하우스푸어로부터 지분을 매입한 공공기관이 지분을 담보로 유동화 증권(ABS: Asset-Backed Securities)을 발행하여 필요한 자금을 조달하고, 하우스푸어에게서 받는 임대료로 운영비와 투자자에게 지급하는 이자를 조달하는 시스템이다.

 

이론적으로는 가능해 보이지만 실제로는 이익분배와 위험분담 구조가 명확하지 않다. 정부가 ‘지분매각’이라는 생소한 정책을 들고 나온 것이, 그만한 재정을 조달할 수 없다는 것을 스스로 인정하는 것이다. 또 한국처럼 주택에 대한 소유의욕이 강하고, 개인 자산에서 부동산이 차지하는 비중이 높은 나라에서 주택의 지분을 거래하는 것은 현실성이 약하다. 따라서 이는 실효성이 적은 제도이다.

또 바람직한 제도도 아니다. 물론 하우스푸어의 처지는 딱하다. 하지만 주택을 구입한 하우스푸어의 선택은 스스로의 결정에 따른 것이었다. 개인의 합리적 선택의 결과에 대하여 왜 국가가 책임을 져야 하는가? 더구나 하우스푸어 중에는 실수요자도 있지만, 투기목적을 가진 사람도 있다. 이들을 어떻게 구별할 것인가? 한편에서는 은행에서 융자를 받을 수 없는 경제적 약자여서 하우스푸어조차도 되지 못한 사람도 있다.

 

Mancur Olson(1965)은 『집단행동이론(logic of collective action)』에서, “걸린 이해가 클수록 이익집단의 응집력이 강해지고 집단행동의 강도도 강해진다. 그 이유는 이익은 특정한 이익집단에 집중된 반면 사회적 손실은 널리 분산되어 개개인에게 돌아오는 피해가 작기 때문이다.”라고 하였다.

 

이미 박근혜 정부의 가계부채 문제 해결을 위한 ‘국민행복기금‘, ‘보유주택매각제도‘ 등의 대책 시행을 앞두고, 빚을 갚을 능력이 있는 사람마저 채무 재조정을 신청하는 ‘도덕적 해이’가 늘고 있다. 3월 10일 조영무 LG경제연구원 연구위원이 발표한 보고서 『연체와 개인회생 신청 급증, 가계부실 심화인가, 도덕적 해이 확산인가』에 따르면, 전체 신용회복 신청자 중 ‘프리워크아웃‘ 신청자 비중은 2009년 8%대에서 2012년 24.6%로 늘었다. 프리워크아웃은 연체가 30일 초과 90일 미만이면 신청할 수 있다. 이는 연체기간이 3개월 이상일 때 신청할 수 있는 ‘개인워크아웃‘보다 채무경감 효과가 떨어진다. 보고서는 법원을 통한 공식채무 재조정 방식인 ‘개인회생‘과 ‘개인파산‘에서도 비슷한 경향을 보인다고 지적했다.

정부는 선거 때마다 ‘서민 살리기’를 외치지만, ‘서민 살리기’보다는 흔히 말하는 ‘이익의 사유화, 손실의 사회화’를 발생시키고 있다. 표면적으로는 ‘서민 살리기’를 내세우고 있지만, 실제로는 ‘포퓰리즘’이다. 주택의 경매가 증가하고 있고, 이로 인한 서민층의 붕괴는 사회적 문제이다. 그러나 이를 국민의 세금으로 막아주어야 하는가? 아니다. 정부는 거래의 당사자인 하우스푸어와 금융기관이 합리적으로 손실을 분담하는 시스템을 만들어야지, ‘이익의 사유화, 손실의 사회화’를 통한 도덕적 해이(Moral Hazard)를 가져와서는 안 된다.

 

5. 커다란 추가비용을 발생시키는 정책을 추진하지 않아야 한다.

 

렌트푸어 대책 중에서는 ‘행복주택 프로젝트’를 살펴보자. ‘행복주택 프로젝트’는 철도부지 위에 인공대지를 조성하여 아파트, 기숙사, 상업시설을 건설하는 신개념 복합 주거타운 정책으로서, 5년 동안 총 20만 호의 임대주택과 기숙사를 공급하는 것을 목표로 하고 있다. 그러나 전강수(대구카톨릭대 교수)가 지적하였듯이, ‘철도부지 위에 임대주택을 건설하는 방안은 사업비 부담과 소음 문제로 이미 이명박 정부에서 폐기된 것’이다.

더구나 우선 공공임대주택용 국공유지는 철도부지가 아니고도 확보할 수 있는데, 왜 굳이 철도부지인지 모르겠다. 철도부지만 놓고 본다면 저렴할지 몰라도, 철도부지 위에 인공대지를 건설하는 비용과 이후에 이를 관리하는 추가비용을 고려하면 철도부지는 결코 저렴한 부지가 아니다. 도로의 작은 터널 하나에도 매년 수십억의 관리비용이 들어가며, 관리비용 이외에 운전자의 심리적 부담 증가, 안전사고 증가의 문제가 있다.

하물며 터널이 아닌 주택이다. 건설 이후에 발생하는 추가적인 관리비용을 고려하면 결코 저렴하지 않으며, 관련 기관에도 부담이될 것이다. ‘행복주택 프로젝트’를 담당하게 될 관련 기관의 현장의 목소리를 들어보라고 권하고 싶다. 주택이다 보니, 소음, 진동, 안정성 이외에 정주환경(Settlement Environment)을 고려하여야 하고, 예산 조달 방법, 주택시장 파급효과 등도 고려하여야 한다.

 

우선 철도 용지는 소음과 진동을 막기 위하여 공사비가 많이 들어갈 것이다. 소음으로 인하여 고속도로가 이전하는 서울외곽순환고속도로 운중교 구간을 예로 들어보자. 판교 새 도시(서판교) 사업 시행사인 LH는 서울외곽순환고속도로 주변에 뒤늦게 아파트를 지으며 설계를 잘못했다. 이미 환경영향평가(EIA: Environmental Impact Assessment) 단계에서 소음의 문제가 예상됐는데도, 고속도로 옆에 아파트 부지를 설계·공급했다. 때문에 주변 아파트의 경우 5개 동 가운데 2개 동(109가구)이 서울외곽순환고속도로 운중교 구간과 불과 33ｍ 거리에 지어졌고 소음이 문제가 되었다.

결국, 주민들의 소음 민원이 제기되자 LH와 성남시는 2008년부터 방음벽 설치를 추진했으나, 운중교 구조물이 방음벽 무게를 견디지 못한다는 진단을 받았다. 또 고속도로를 옮기는 것보다 아파트를 옮기는 비용이 더 저렴하였지만 주민들은 이주를 거부하였다. 결국, 2009~2011년 국토부와 고속도로 이전 협의를 벌였고 2012년 9월 도로 이전 승인을 받았다. 현재 2015년 10월을 완공목표로 아파트보다 먼저 건설된 멀쩡한 도로, 운중교 구간 1.84㎞를 현재 위치에서 북쪽으로 110ｍ 옮기는 공사를 실시 중이다. 소음을 고려하지 않은 잘못된 설계로 멀쩡한 고속도로를 옮겨야 하고, 국민의 혈세가 1,000억 원 이상 소요된다.

 

철도부지에 지어지는 ‘행복주택’이 소음과 진동을 막더라도 정주환경이 문제가 된다. 임대주택이 정주환경이 열악한 경우 슬럼(slum)화될 위험이 커진다. 주택은 house이면서 home이다. 임대주택이라고 하여 주변 정주환경을 무시하여도 되는 것은 아니다. 강북에서도 교육환경 등 더 좋은 정주환경을 찾아 강남으로 이동하고, 세종시로 이전하는 중앙부처에 대한 선호도도 떨어지는 것이 현실이다.

 

‘행복주택 프로젝트’는 경제적 약자에게 주택을 싸게 공급한다는 시혜적 복지의 성격을 가지는 반면, 경제적 약자는 열악한 정주환경을 참으라는 철학의 부재도 보여준다. 임대주택은 동일한 정주환경을 가진 주택을 경제적 약자에게 싸게 빌려주고, 이 기간 동안 입주자들이 경제적 여력을 축적하여 임대주택을 벗어나도록 하는 것이 중요하다.

 

열악한 임대주택이라는 주거환경을 벗어나도록 하는 것보다는, 임대주택이라는 경제적 환경을 벗어나도록 하는 것이 중요하다. 입주자들이 주거환경이 열악한 철도부지에서 참고 생활하다가 경제적 여력이 축적된 이후 다른 곳으로 이전하도록 하는 것보다, 남아도는 미분양된 아파트를 싸게 구입하여 임대주택으로 공급하여 거주하게 하고 경제적 여력을 축적한 후 임대주택을 구입하도록 하는 것이 보다 효율적일 것 같다.

철도부지가 ‘행복주택 프로젝트’의 자승자박(自繩自縛)이 되지 않기를 바란다. 박근혜 정부가 공약에서 제시한 복지정책을 모두 실시할 재정이 부족하다는 것은 모두가 아는 사실이다. 또 공공기관의 부채도 심각하다. 그러니 더더욱 시혜적 복지가 아닌 생산적 복지(welfare to work)여야 한다. 당장 들어갈 돈뿐만 아니라, 앞으로 들어갈 돈도 살펴야 한다.

 

6. 신규공급은 신중해야 한다.

 

한국노동연구원과 한국감정원(2011)에 의하면 1970~1980년대에 실질임금은 2배 올랐으나, 전국의 땅값은 15배 올랐고, 강남의 땅값은 200배나 올랐다. 이러한 부동산 가격의 폭등은 1990년대 초반에 개발된 수도권 1기 신도시의 성공적 분양으로 이어졌다. 한편 2000년대 초반에 개발되기 시작한 수도권 2기 신도시는 그렇지 못했다.

이러한 와중에 이명박 정부는 2018년까지 80만 가구를 공급하겠다는 보금자리주택을 추진하였다. 추진 당시 보금자리주택의 목표로 내세운 80만 가구는 수도권 2기 신도시의 60만 가구보다도 규모가 크다. 보금자리주택이라는 명칭과는 달리 규모상으로 3기 신도시에 해당되는 주택을 서울에서 보다 가까운 거리에 더 저가로 공급하는 것이다. 서민을 위하여 값싼 보금자리주택을 공급하면서, 이미 공급초과에 빠진 부동산 경기를 부양하겠다는 것이었다. 부동산 경기를 부양하려던 이명박 정부가 보금자리주택이라는 모순된 정책을 추진한 것이었다. 여기에다가 세계적인 경제침체가 이어지면서 부동산가격은 2007년 정점을 기준으로 지속해서 하락하고 있다. 부동산의 패러다임이 변하고 있다. 더 이상 부동산은 황금알을 낳는 거위가 아니다. 건설사들의 워크아웃과 법정관리 실태가 이를 단적으로 보여주고 있다.

 

<표 2> 워크아웃‧법정관리에 들어간 건설사    (시공능력평가순위: 2012년 기준)

 

한편 참여정부와 이명박 정부의 10년 동안에도, 한국의 수도권의 인구는 증가하였다. 그러나 자세히 보면 서울의 인구는 줄고 경기도의 인구가 늘어, 결과적으로 수도권의 인구가 늘었다. 그러나 이전과 달리 이러한 수도권으로의 인구집중이 주택구매로 이어지지 않고 있다.

경기침체, 가처분 소득의 감소, 주택경매물량의 증가, 부동산에 대한 관망세, 결혼인구의 감소, 낮은 출산율로 인한 가족 수의 감소, 인구의 이동성의 증가 등 다양한 원인은 모두 주택 특히 중‧대형주택에 대한 수요를 감소시키고 있다. 한 부동산정보업체에 의하면, 최근 7년간 거래가 가장 많았던 주택형은 전용면적 61~85㎡의 중‧소형 아파트였다. 더구나 세종시가 안정되고 공공기관이 지방으로 이전하면서, 수도권의 주택구매 여력이 있는 인구가 지방으로 이전하고 반면 주택공급물량이 늘어날 수도 있다.

이미 제4차 국토종합계획 수정계획(2011~2020년)에서 ‘도시발전 전략을 신도시 개발에서 도시 재생을 통한 ‘압축도시’(compact city)로 바꾸겠다‘라고 밝혔다. 압축도시는 신도시로 도시의 외형을 넓히면서 주택을 공급하던 팽창‧확장 위주의 주택 정책이 구도심을 되살리는 방식으로 ‘방향 전환’이며, 사실상의 ‘신도시 포기 선언’이다.

 

또 정부가 "한국토지주택공사(LH)의 부채문제가 심각한 수준에 도달했다"는 메시지를 최근 경제부처 장관 내정자들에게 보고했다고 한다. LH의 부채 규모는 2012년 말 기준 138조 1000억 원으로 1년 새 7조 5000억 원이 늘었다. 이 빚 규모는 국가부채(445조 9000억 원)의 3분의 1에 달할 정도다. 특히 LH의 빚이 빠르게 증가하면서 2020년이면 190조 원이 될 것으로 예상됐다. 정부는 이에 따라 LH가 박근혜 정부에서 사실상 신사업을 추진하는 것이 불가능하다고 진단했다. 국책 연구기관인 조세연구원도 최근 정부 과제보고서를 통해 정부채무에 잡히지 않은 공공기관의 빚(442조 원)까지 정부부채에 포함하면 전체 국가부채 규모가 국내총생산(GDP)의 65.9%에 달한다고 밝혔다. 워크아웃 또는 법정관리에 들어간 민간 건설사를 반면교사로 삼아야 할 것이다.